Zelfregulering en een zich terugtrekkende overheid was jarenlang het devies. De Nederlandse voedselautoriteiten moesten in tien jaar tijd 35 procent van de mankracht inleveren. Na een reeks voedselschandalen slaat de balans weer door naar handhaving. De NVWA krijgt er 165 fte’s bij, zo staat in het plan van aanpak van staatssecretaris Dijksma en minister Schippers.
De NVWA krijgt er pionnen bij. Foto's: SignBiblio
EVMI achtergrond & analyse – Inspecties voedingsmiddelenbedrijven
Tot rundvlees omgekat paardenvlees, salmonella in gerookte zalm, regulier varkensvlees dat als biologisch wordt verkocht; het is een kleine greep uit de vele recente affaires met voeding. Zowel voedselveiligheidsincidenten als etiketteringsfraude. De voedingsmiddelenindustrie kreeg er van langs, maar ook de kritiek op de voedselautoriteiten was het afgelopen jaar niet mals.
De criticasters maakten duidelijk dat de schuld niet bij de NVWA ligt, omdat daar voortdurend op is bezuinigd en steeds minder mensen, steeds meer werkzaamheden moesten verrichten. De kritiek betrof meer de politiek die verkeerde prioriteiten zou stellen. Na de roep om meer handen aan het bed en meer blauw op straat, kwam er dus een heuse roep om meer witte jassen in voedingsmiddelenbedrijven. Daarmee werden dan niet de kwaliteitsmedewerkers van de ondernemingen bedoeld, maar die van de NVWA. Die moesten niet langer afspraken maken voor inspectie, maar onaangekondigde controles uitvoeren. Levensmiddelenbedrijven worden namelijk niet langer blindelings vertrouwd.
In het voorjaar van 2013 kwam er een kentering in het beleid van bezuinigingen. Het kabinet besloot na alle perikelen met paardenvlees de geplande korting van 4,2 miljoen euro op het budget van de NVWA te schrappen. Ook werden hogere boetes voor fraude aangekondigd. Daarmee werd ingespeeld op het groeiend onbehagen bij consumenten over misstanden in de voedingsmiddelenindustrie. Maar ook de industrie zelf pleitte, bij monde van brancheorganisatie FNLI, voor opsporing van fraude en hardere sancties tegen overtreders.[kader]
Data-analyse
De NVWA krijgt een team ‘informatiegestuurd toezicht’. Dat gaat zich bezighouden met data-analyse om vroegtijdig onregelmatigheden te signaleren ter preventie, trends te ontdekken en risicoprofielen van bedrijven op te stellen. Op die manier kan de toezichtscapaciteit gerichter ingezet worden. “Dit vraagt ontsluiting van databronnen, moderne analysetools en vooral het aantrekken van medewerkers met vaardigheden in data-analyse en datamining”, zo staat te lezen in het plan van aanpak.
Voor de data-analyse wordt gebruikgemaakt van informatie uit interne en externe bronnen over de bedrijven waarop de NVWA toezicht houdt. Voorbeelden zijn gegevens uit het klantcontactcentrum, data van toezicht en opsporing, databestanden uit het bedrijfsleven, kwaliteitssystemen en ook sociale media. [/kader]
Fusie
Begin 2012 fuseerden VWA, Algemene Inspectiedienst en Plantenziektenkundige Dienst. Doel was vergroting van de efficiency en kostenbesparingen. De Algemene Rekenkamer veegde daar afgelopen november in een rapport over de fusie de vloer mee aan.
De regering had in 2007 verwacht dat de fusie van de inspectiediensten een besparing van 50 miljoen euro per jaar zou opleveren. Die doelstelling is echter niet gehaald en de Rekenkamer acht het niet waarschijnlijk dat dat in de periode tot 2018 wél gebeurt.
Naast kritiek op de financiële kant was de Algemene Rekenkamer vernietigend over het toezicht. Van de meeste sectoren had de NVWA geen inzicht in de naleving van de wet- en regelgeving. Dat inzicht is noodzakelijk voor ‘risicogericht toezicht’. Het is namelijk beleid bedrijven die het niet zo nauw nemen met de regels vaker te inspecteren dan ondernemingen die zich daar strikt aan houden.
De NVWA heeft met sommige voedingsmiddelenbedrijven afspraken gemaakt over beperkter toezicht. Die bedrijven moeten aan specifieke voorwaarden voldoen, onder meer om bepaalde informatie met de NVWA te delen. Dit systeemtoezicht blijkt echter vooralsnog veel tijd en dus geld te kosten, in plaats van te besparen. “Integendeel; voor de uitvoering van audits op interne borgingssystemen van bedrijven is ander, hoger opgeleid (en dus duurder) personeel nodig, met kennis van het gehele productiesysteem van bedrijven en de (veiligheids)risico’s daarin. Op korte termijn zijn er dus veeleer kosten in plaats van besparingen te verwachten”, aldus de Algemene Rekenkamer. Bovendien schrijft de Rekenkamer dat niet zeker is of die vorm van toezicht wel effectief is omdat informatie daarover niet beschikbaar is.
Zelfcontrole door bedrijven is dus niet alleen niet goedkoper, maar mogelijk ook nog eens niet effectief. Maar naast kritiek op de slager die zijn eigen vlees keurt, kwam ook het delegeren van inspecties door het Centraal Orgaan Kwaliteitsaangelegenheden Zuivel (COKZ) onder vuur te liggen. Rusland maakte op 10 december bekend de erkenning van een deel van de Nederlandse zuivelbedrijven, waaronder dochterbedrijven van FrieslandCampina, op te schorten. Dat betekent dat ze tijdelijk niet mogen exporteren naar Rusland, Kazachstan en Wit-Rusland, waarmee het land een douane-unie heeft. Reden daarvoor is dat de NVWA het toezicht op de zuivel heeft gedelegeerd aan het COKZ. Rusland erkent dat orgaan niet. Afgezien van het procedurele bezwaar, meenden de Russische autoriteiten dat het COKZ certificaten afgaf zonder dat het product gecontroleerd was. De certificaten waren daardoor niet betrouwbaar.
De Russische maatregel werd in verband gebracht met alle aanvaringen tussen Nederland en Rusland in het afgelopen jaar – nota bene het Nederland-Ruslandjaar – waaronder de arrestatie van een Russische diplomaat in Den Haag, de Nederlandse juridische stappen tegen de aanhouding van de bemanning van het onder Nederlandse vlag varende Greenpeace- schip dat in het Noordpoolgebied actie voerde tegen Russische olieboringen, en de Nederlandse protesten tegen het Russische anti-homobeleid. Ook de Europese Commissie en derde landen hebben Nederland er echter op gewezen dat het Nederlandse systeem, waarbij private en publieke activiteiten verweven zijn, niet aan de eisen voldoet, onder meer vanwege het ontbreken van een onafhankelijk bestuur. Die kritiek heeft ook betrekking op de vleessector, waarbij de Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS) de keuring van geslachte varkens, kalveren, runderen, schapen, geiten en paarden verzorgt, evenals de bemonstering en analyse van runderen in verband met BSE.
De afgelopen jaren was het aantal NVWA-medewerkers behoorlijk gereduceerd.
Plan van aanpak
De week voor Kerstmis kwamen staatssecretaris van EZ Sharon Dijksma en minister van VWS Edith Schippers met een plan van aanpak om de geconstateerde ‘zwakke plekken’ bij de NVWA te versterken. “Bedrijven zijn verantwoordelijk voor eerlijk en veilig voedsel, met een toezichthouder die hier bovenop zit en handhaaft”, aldus Dijksma. De veranderingen zijn ingrijpend. Liep het aantal medewerkers bij de NVWA en diens voorgangers van 2003 tot 2013 terug van 3478 naar 2261 medewerkers, nu komt er in de periode tot 2018 105 fte bij, tussen 2014 en 2016 aangevuld met nog eens circa 60 tijdelijke medewerkers. De ministeries van EZ van VWS trekken geld uit voor de versterking van de NVWA: 33 miljoen extra per jaar vanaf 2014 en een incidentele investering van 34 miljoen euro in de jaren 2014-2017. Het bedrijfsleven moet echter ook meebetalen. Hogere tarieven moeten 10 miljoen euro per jaar opleveren.
De investeringen zijn bedoeld voor meer inspecteurs en dierenartsen en voor de vorming van interventieteams om in te zetten bij incidenten. Want als er meer wordt gecontroleerd, zullen er ook meer incidenten naar boven komen, legde Dijksma uit. Ook komt er ongeveer 50 fte bij, oplopend tot 90 fte, voor de versterking van de organisatie. Dat richt zich onder meer op verbetering van de ICT, waardoor medewerkers beter hun werk kunnen doen. Een deel van de maatregelen uit het plan van aanpak wordt echter uitgevoerd door personeel dat elders wordt vrijgemaakt. Het gaat hierbij om circa 40 fte in 2014, oplopend tot in totaal zo’n 140 fte in 2018. Dat kan door een aantal efficiencymaatregelen, stellen de bewindslieden. Helemaal gebroken met het oude beleid hebben ze dus niet.
Onbezoldigd ambtenaar
Het keuringssysteem zal worden herzien. Hoe is nog niet duidelijk. Het kabinet zal bij de herziening de aanbevelingen in het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid, dat in februari verschijnt, in aanmerking nemen. Dat onderzoek richt zich op de voedselveiligheidsrisico’s van de productie en verwerking van vlees. Daarin wordt ook ingegaan op de rol van de NVWA en van private organisaties in het toezichtsysteem.
Voor de Russische kritiek op het keuringssysteem is wel al een oplossing gevonden: de NVWA-isering van COKZ-medewerkers. Vooruitlopend op de aanpassingen in het keuringssysteem zijn de keuringsdienstmedewerkers van de COKZ namelijk aangesteld als onbezoldigd ambtenaar van de NVWA. Bovendien kwam er een mandaat van de inspecteur- generaal van de NVWA voor het onder toezicht van de NVWA afgeven van gezondheidscertificaten.[kader]
Voedselveiligheid hoort bij Volksgezondheid
“Waar Europa vanaf 2000 duidelijk heeft gekozen om een onafhankelijk agentschap als Efsa op te tuigen, heeft Nederland precies het omgekeerde gedaan door voedselveiligheid onder het ministerie van Landbouw en nu Economische Zaken onder te brengen”. Dat zei Herman Koëter, voormalig wetenschappelijk directeur van Efsa, in een rapport van de Stichting Maatschappij en Veiligheid uit 2013.
De (N)VWA is in 2003 van het ministerie van Volksgezondheid overgeheveld naar Landbouw. Later kwam het bij Economische Zaken te liggen. Vele experts en betrokkenen vinden dat het daar niet thuishoort. Zo ook oud-minister van Landbouw Cees Veerman. “De landbouwsector heeft uit eigenbelang een stevige tegenmacht nodig. Anders vertrouwen de politiek en het publiek de sector op den duur niet meer.”[/kader]
Tekst: Norbert van der Werff